¿Legislativo versus Ejecutivo?

Horizonte político

José Antonio Crespo Excélsior 05-Mar-2010

¿Legislativo versus Ejecutivo?

En memoria del lúcido Carlos Montemayor.

Se ha dicho que la iniciativa de reforma política presentada por Felipe Calderón busca restaurar el viejo presidencialismo omnímodo. No lo creo. Me parece en cambio que simplemente propone dotar al Ejecutivo de algunos nuevos elementos y atribuciones en su relación con el Legislativo, ante su evidente debilitamiento. Creo que uno de los objetivos de la reforma política es conciliar una gobernación eficaz con un control adecuado del poder. Es decir, encontrar la gobernabilidad democrática que aún no tenemos. Debe recordarse que la gobernabilidad democrática constituye un punto de equilibrio entre la autocracia (que implica una excesiva concentración del poder) y la anarquía (producto de una excesiva dispersión del poder).

Me parece que el parlamentarismo moderno logra más fácilmente ese cometido que el régimen presidencial. En países que, como México, muestran un desarrollo político tan distinto del de Estados Unidos, el presidencialismo tiende hacia alguno de los extremos de esa gama de distribución de poder (la autocracia o la anarquía), y más difícilmente logra ubicarse y sostenerse en el punto de equilibrio democrático. Cuando el Ejecutivo cuenta con mayorías en el Congreso, logra concentrar un poder excesivo, lo que puede degenerar en una autocracia. Y en tanto el Ejecutivo tiene menos presencia en el Congreso (en un gobierno dividido o minoritario), la balanza tiende a irse al otro extremo, el de la parálisis que puede derivar en un conflicto de poderes (más que en un equilibrio entre ellos), a veces estallando en una crisis constitucional (como ha ocurrido en varios países latinoamericanos, y también en nuestra historia). Emilio Rabasa lo describió así: “El hecho de compartir dos órganos distintos la representación de la voluntad del pueblo, crea entre ellos un antagonismo inevitable… Pugnando cada uno por ensanchar su acción a costa del otro, el Legislativo propende a convertir el gobierno en anarquía congresional y el Ejecutivo a llevarlo a la dictadura” (La Constitución y la dictadura, 1912).

La propuesta del PRI y la del PRD van en el sentido de fortalecer al Legislativo a base de incorporar algunos elementos propios del parlamentarismo pero que, implantados bajo la rigidez del régimen presidencialista, pueden provocar un insano debilitamiento del Ejecutivo. Y así como la experiencia del presidencialismo priista nos previene para no caer en un nuevo exceso de poder Ejecutivo, lo ocurrido con la Constitución de 1857 debiera alertarnos para no ir al extremo opuesto.

Como consecuencia de la dictadura santannista, los constituyentes de ’57 dieron un poder excesivo al Congreso, mismo que le dificultaba al Ejecutivo su función de gobernar. Fue lo que Emilio Rabasa llamó “congresionalismo”, es decir, lo opuesto al presidencialismo exacerbado. Precisamente por ello, el presidente Ignacio Comonfort consideró que la observancia de la Constitución “era imposible: el gobierno que ligara su suerte a ella era un gobierno perdido”. Eso desató la guerra de Reforma.

Al caer el II Imperio, Benito Juárez llegó a la misma conclusión que Comonfort: “No es posible gobernar en estas condiciones, nadie obedece, a nadie puedo obligar a obedecer”. Buscó reformar la Constitución, dando mayor fuerza al Ejecutivo. El Congreso lo rechazó. Convocó entonces un plebiscito que le aprobara su reforma, para lo cual estaba impedido constitucionalmente. Reculó, y optó por seguir gobernando con poderes “metaconstitucionales”. La Constitución de 1917 en buena parte corrigió la debilidad presidencial, según había recomendado Rabasa.

Ahora la iniciativa del PRI, que contiene elementos sumamente valiosos, incluye una propuesta que podría llevarnos a un mayor debilitamiento presidencial: la moción de censura y eventual remoción de los secretarios de Estado, sin que el Ejecutivo pueda defenderse a través de la disolución del Congreso (y consecuentes elecciones extraordinarias), como ocurre en el parlamentarismo. Perú y Uruguay han incluido la moción de censura ministerial, pero acompañada de la disolución del Congreso como opción de defensa ante el embate del Legislativo contra el gabinete.

¿Estaría el PRI dispuesto a permitir una eventual disolución del Congreso, como en Perú y Uruguay, lo que nos aproximaría al parlamentarismo?

Lo importante, en todo caso, es no debilitar un poder frente a otro, sino buscar el equilibro que facilite una mejor gobernabilidad democrática. Algo nada sencillo, menos en un régimen presidencial.

La iniciativa del Revolucionario, que contiene elementos sumamente valiosos, incluye una propuesta que podría llevarnos a un mayor debilitamiento presidencial.